城镇化蓝皮书:中国新型城镇化健康发展报告(2016)

2016年11月18日,由国家行政学院经济学教研部、国家行政学院新型城镇化研究中心和社会科学文献出版社主办的《城镇化蓝皮书:中国新型城镇化健康发展报告(2016)》发布会在国家行政学院举行。

蓝皮书指出,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和中央城镇化工作会议、中央城市工作会议为中国走新型城镇化道路,促进城镇化健康发展进行了战略部署。随着经济发展进入新常态,经济增速趋缓,各种被高速增长掩盖的深层次矛盾逐渐凸显,必须充分发挥新型城镇化在增加供给、刺激需求、践行新的发展理念、推动经济社会变革和国际合作中的重要作用。

我国地级及以上城市城镇化健康发展在城镇化水平、地区分布、城市规模、行政层级等方面具有显著特征,总体而言,在当前阶段,各城市在城镇化水平、速度、经济、社会、生态各领域发展很不均衡,城市的城镇化水平、行政层级越高,城市规模越大,地处东部或东北地区,城镇化健康发展程度就越高;就业问题是影响农民工生活质量和市民化决策的重要因素,近年来中国农民工的总体就业状况不断改善,就业质量不断提高,但也存在一些突出的问题,如农民工的工资收入增长速度总体比较缓慢,就业的稳定性整体不高,整体环境亟待改善等;在农民工市民化过程中,户籍制度改革的效果并不理想,而在不同规模的城市,户籍制度改革困境的表现形式和产生原因也有所不同,但目前的建设用地“增减挂钩”政策是一种“要地不要人”的制度安排,是造成户籍制度改革困境的根本原因;中国户籍制度改革已跨越“帕累托改进”阶段并进入了“存量利益”调整阶段,改革过程中的利益冲突不但诱发了社会成员之间的博弈困境,而且引致了制度改革的“制度悖论”;中国城镇化过程中,一方面面临十分突出的大城市人口压力,另一方面,中小城市和小城镇发育迟缓,人口吸纳能力十分有限,现有城市体系面临行政区划改革滞后的严重困扰。

针对中国城镇化健康发展状况和存在问题,蓝皮书建议:加强各城镇薄弱环节的投入和建设,在促进农民进城的同时,更加重视城市基础设施建设、城市基本公共服务能力建设、城市环境保护和治理、城市先进文化的教育普及,促进城市经济建设、社会建设、生态建设、文化建设的同步协调;制定实施差别化的区域城镇化发展政策,东部地区城镇化要以提高城镇化质量和健康状况为重点任务,中西部地区要以推进1亿人口的城镇化,提高城镇化水平为重点任务;以城市群为主体形态,形成大中小城市协调发展的格局,减少行政层级,扩大城市自主权,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;在深入改革现有户籍制度和城乡分割的劳动力市场的同时,各级政府、企业和农民工群体共同努力,合力提升农民工就业质量;进一步深化户籍—土地联动改革,一方面建立跨地区的“人地挂钩”、“宅居挂钩”制度,将城市新增建设用地指标与新增外来人口在本地落户挂钩,另一方面通过均等化不同规模城市之间的非户籍福利,引导农民工向中小城市有序转移落户,避免大城市人口过度膨胀和建设用地过度增长;中国户籍制度改革要以“保障农村户籍利益、实现基本公共服务均等化、取消城镇不合理的户籍利益、引导市场逻辑的差异化利益与规模性(地区性)的户籍利益”为思路来协调并重组户籍利益,通过构建“顶层约束机制、大城市的联动机制、公共服务供给的成本分摊机制以及其它一系列的措施”确保户籍利益协调与重组的全面落实;加快行政建制意义上的中小城市建设,理清城镇化进程中县、镇两级的发展思路,通过撤县改市、县改区、设立镇级市以及调整省直管县政策等,促进符合条件的农村政区适时地、顺利地向城镇政区转换。

我国城镇化健康发展状况在城镇化水平、地区分布、城市规模、行政层级等方面具有显著特征

《城镇化蓝皮书:中国新型城镇化健康发展报告(2016)》继续保留2014年城镇化健康发展评价指标体系的5个一级指标和10个二级指标,将三级指标(观察指标)由57个减少到21个,将评价对象扩展到288个地级及以上城市,具体分析了中国288个地级及以上城市的城镇化健康发展指数及四个一级指标指数及城市排序,分析表明,中国288个地级及以上城市的城镇化健康发展指数为0.52,水平适当性指数、速度适中性指数指数、发展可持续性指数和城乡协调性指数分别为0.46、0.32、0.58、0.70。结果发现,中国地级及以上城市城镇化健康发展在城镇化水平、地区分布、城市规模、行政层级等方面具有显著特征。总体而言,在当前阶段,各城市在城镇化水平、速度、经济、社会、生态各领域发展很不均衡,城市的城镇化水平、行政层级越高,城市规模越大,地处东部或东北地区,城镇化健康发展程度就越高。

蓝皮书指出,提升城镇化健康状况,一是加强各城镇薄弱环节的投入和建设。必须在促进农民进城的同时,更加重视城市基础设施建设、城市基本公共服务能力建设、城市环境保护和治理、城市先进文化的教育普及,促进城市经济建设、社会建设、生态建设、文化建设的同步协调。

二是减少行政层级,扩大城市自主权,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。可以考虑再增设2-3个直辖市,增加计划单列市数量,扩大省直管县试点范围,加快镇改市步伐;要全面深化城镇经济体制和管理体制改革,减少政府对市场的直接干预,确保市场在资源配置中的决定性作用,明确政府与市场的边界,使城镇化成为一个自然的历史过程。

三是制定实施差别化的区域发展政策。东部地区城镇化要以提高城镇化质量和健康状况为重点任务,以建设世界级城市群为目标,优化提升京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群,继续发挥其对全国经济社会发展的重要引领和支撑作用。中西部地区要以推进1亿人口的城镇化,提高城镇化水平为重点任务。如培育发展1-2个全国性城市群和若干个区域性城市群,使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极;依托陆桥通道上的城市群和节点城市,构建丝绸之路经济带,推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作;加快发展县域经济、着力发展有历史记忆、地域特色、民族特点的宜居美丽城镇;加强道路、交通、管网等城镇基础设施建设,提高城镇基本公共服务供给能力,增强中西部城镇对集聚产业和人口的吸引力和集聚力。

四是以城市群为主体形态,形成大中小城市协调发展的格局。要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局,把城市群作为主体形态,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展;继续以中心城市为内核,培育发展全国性、区域性大都市圈和城市群,更好地发挥中心大城市在促进可持续发展、统筹城乡发展方面的示范带动作用;建立城市群发展协调机制。统筹制定实施城市群规划,探索建立城市群管理协调模式,创新城市群要素市场管理机制、成本利益共担和利益共享机制、区域环境联防联控联治机制。

就业问题是影响农民工生活质量和市民化决策的重要因素

蓝皮书指出,近年来中国农民工的总体就业状况不断改善,就业质量不断提高。但也存在一些突出的问题,如农民工的工资收入增长速度总体比较缓慢,稳定性整体不高,整体环境亟待改善等。造成农民工就业整体质量不高的原因既有来自二元体制造成的劳动力市场分割和宏观经济波动影响农民工就业的稳定性等客观因素,也有来自政府监管职责不到位和农民工自身素质制约等主观原因。因此,提升农民工的就业质量是一项综合和系统工程,在深入改革现有户籍制度和城乡分割的劳动力市场的同时,还需要各级政府、相关企业和广大农民工群体等各方面的共同努力。

要深化户籍—土地联动改革

蓝皮书指出,当前,由于进城农民工普遍没有获得城市本地户籍,使得其在无法获得在就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面与城市居民均等化的公共服务;同时,普遍居住在工地、厂棚、城中村以及城乡结合部中的农民工及其亲属与城市原住居民处在居住上的二元分割状态,对其融入城市、实现永久性迁移形成巨大的障碍。户籍转移和解决住房问题实现农民工市民化需要完成的两个主要任务。

近年来,出台和实施了众多户籍制度改革方面的举措,为推进农业转移人口市民化提供了政策保障,也积累了丰富的实践经验,但户籍制度改革的效果并不理想。一方面,中小城市和小城镇的户籍虽以基本放开,但却无人问津,特大城市和大城市严控落户规模,农民工却趋之若鹜,使得能够享受户籍福利的农业转移人口比例很低;另一方面,户籍—土地联动改革也面临着两难困境,若“人地挂钩”政策如当前这样局限于行政区内,大量从偏远地区转移来的农民工“无地可挂”,而如果把建立全省乃至全国统一的“人地挂钩”制度,则又会出现偏远地区的农业转移人口全部涌向大城市要求“挂钩”的现象。

蓝皮书指出,未来应该进一步深化户籍—土地联动改革。一方面,要建立跨地区的“人地挂钩”、“宅居挂钩”制度,将城市新增建设用地指标与新增外来人口在本地落户挂钩,以及全省乃至全国统一的宅基地复垦与保障房获取挂钩机制,实现农民工的户籍市民化和居住市民化。另一方面,通过均等化不同规模城市之间的非户籍福利,引导农民工向中小城市有序转移落户,避免大城市人口过度膨胀和建设用地过度增长。未来的改革不仅要把“人地挂钩”的范围拓展到更大的行政区范围,同时还要通过对城市发展战略的进一步调整,改变农业转移人口向大城市过度集中的态势,为户籍制度改革赢得空间。

户籍制度改革需要中央政府强势引导制度改革的目标与过程

蓝皮书指出,无论是就户籍制度的供给主体与执行主体而言,还是就户籍制度的需求主体而言,社会成员的行为选择都具有“非合作博弈”的特征;加之农民工等流动人口在城市的政治地位、自组织能力与谈判能力要远远落后于城市户籍人口与用工企业等既得利益群体,经济主体之间的现有博弈存在明显的博弈困境,显然无法实现各个参与主体的冲突最小化。换句话说,现阶段如果要想实现参与主体的冲突最小化并使得制度改革能够得以顺利推进,我国户籍制度改革一方面会遭受到特大(大)城市所在地政府、城市用工企业、城市户籍人口等既得利益集团的激烈反对,另一方面又迫切需要这些既得利益集团来自行削减自身的既得利益,这就出现了理论逻辑中制度改革的“制度悖论”。这是我国户籍制度改革步履维艰的根本原因所在。

既然改革存在明显的利益不一致,我国户籍制度改革就必须突出利益协调与重组,在冲突最小化的过程中寻找一个各方都可以接受的改革方案,通过构建顶层约束机制、大城市的联动机制、公共服务供给的成本分摊机制以及其它一系列的措施,确保户籍利益协调与重组的全面落实。这是现阶段深化和推进中国户籍制度改革的核心所在。其一,构建一个可行的约束机制。要强化国家在协调不同群体利益之间的建设作用,中央政府要通过强制性干预措施矫正制度执行主体的利益分配,尤其是特大(大)城市“一边倒”的利益分配格局,督促各级地方政府全面落实户籍改革过程中的权力配置与利益重组,完善自上而下的约束机制。其二,中央政府推动副省级城市、省会城市、直辖市等特大(大)型城市,尤其是东部沿海地区的特大城市,如北京、上海、广州、深圳等城市,同步协调推进户籍制度的地方改革。其三,逐步矫正政府的资源投入主要集中于特大(大)城市的偏好,引导社会投资向以县城为重点的中小城镇聚集,全面加快中小城镇的发展并以此为基础提升非农就业的机会,逐步加大中央政府与省级政府的财政转移支付力度,缩小中小城镇与特大(大)城市在义务教育、基础医疗、福利救助、基础设施等基本公共服务方面的差异,以基本服务均等化来提升中小城镇的户口“含金量”,从而吸引农民工等流动人口在这些城镇的聚集。其四,构建利益分配与重组的成本分摊机制。针对城镇的基本公共服务供给,明确中央政府、所在地政府以及其他相关利益主体的支出责任。这种责任的明确不能简单地停留在划分原则上,而是需要做到支出责任细化,具体到社会保障、义务教育、公共医疗、保障性住房等基本公共服务的每一项支出,中央政府应支出多少、所在地政府需要支付多少、其他社会成员应该承担多少,建立一个合理的成本分摊机制。其五,中央政府要以更大的力度、更高的高度推进更为全面的配套改革,包括改革就业制度、土地制度、社会保障制度、公共服务制度、财政税收制度、经济产能布局等。

加快推进中小城市和小城镇行政区划改革

蓝皮书指出,大量农村转移人口进城对我国城镇体系及其相应的行政管理所带来的挑战。在我国城镇化进程中,人口过多过快向东部、向各大城市流动,这本是工业化城镇化的题中应有之义。但由于城镇建制改革滞后,城镇体系失衡,带来了严重的社会问题。由于人口过多过快向大城市聚集,很多大城市现在已得了严重的城市病,空气污染严重、交通极其拥堵、各类公共服务设施不堪重负,城市生活质量下降。在农村,基础设施破败、人口空心化、乡村一片凋敝。这些问题的发生,固然有城乡规划、产业布局、公共服务不均等多方面的问题,但相关行政体制改革滞后是不容忽视的制度因素。

蓝皮书指出,解决上述问题的关键是实现城乡一体化,而实现城乡一体化的关键在于在特大城市、大城市与数量众多的县、镇之间,要有一大批将二者连接起来的中小城市,以真正形成大、中、小相结合、功能互补的城镇体系。结合当前中国的具体情况,应在“十三五”期间,顺应城镇化发展的需要,将改革重点集中到县、镇为主的政区改革上,推动一大批符合条件的县由农村政区向城市政区转化。另外,将东南沿海地区已经发展起来的少数经济大镇、强镇通过设立镇级市的方式,赋予其与城市经济社会管理权限,以发挥县、镇有吸纳人口、就地城镇化方面的巨大作用。



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