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世界银行:当债务危机来袭时,不要将其完全归咎于疫情

每一次债务危机都是以相关警告被无视开始,以教育、卫生和基础设施等重要投资受到严重制约而告终。债务危机往往引发内乱,造成政府垮台,给国家的增长前景带来久久不能消除的影响。

新冠大流行爆发后,全球债务激增。今天,世界上最贫困的国家当中有 58% 已经处于债务困境或很可能出现债务困境,而且这种危险也正在向中等收入国家蔓延。高通胀、利率上升、增长放缓——这些因素为爆发 1980 年代初那种席卷发展中经济体的金融危机提供了温床。

但是,如果危机到来,把责任完全归咎于新冠疫情将是错误的。危机的种子早在疫情之前就已播下。从一个包含 65 个发展中国家的样本来看,从 2011 至 2019 年,公共债务占 GDP 比重平均上升 18 个百分点——有的国家增幅还远远高出这个水平。例如,撒哈拉以南非洲国家平均上升 27 个百分点。

在疫情爆发之前,是什么推动了债务积累?我们必须明确这一点:导致债务的不是政府未预见的经济意外,而是糟糕的政策。

我们对 65 个发展中国家债务可持续性的分析表明,连续几年的基本赤字是推动这些国家公共债务增加的最重要因素。它们就是支出无节制,不能量入为出。从 2011 年到 2019 年,公共债务占 GDP 比重的增长中由基本赤字导致的部分,这 65 个经济体的中位数是惊人的 14%。在撒哈拉以南非洲,这一比例为 18%,但在南亚,这一比例仅略高于 5%。

这一问题在非洲尤为突出。有证据表明,非洲国家保持着较高的基本赤字,这不是为了长期生产性投资,而是为了支付眼下的账户。他们借更多的钱来支付公共部门工人的工资,而不是建造道路、学校和工厂。在我们样本中包括的 33 个撒哈拉以南非洲国家中,经常性支出与资本投资的比率接近 3:1。

这种情况不利于提高偿债能力。此外,这些国家也没有选择成本较低的借款方式,例如从提供优惠利率的多边贷款机构举债。2010 年,多边贷款机构占撒哈拉以南非洲政府债务和政府担保债务的 56%;到 2019 年,这一比例降至 45%。2010 年,巴黎俱乐部债权人的贷款占这些国家债务的 18%;到 2019 年,只有 8%。

另一方面,它们在从中国和商业债权人获得的贷款中所占的比例在这段时间内增加了近三倍,分别从 6% 增加到 16% 和从 8% 增加到 24%。

在实体经济蓬勃增长的情况下,债务风险是隐藏的。经济增长减缓了公共债务积累:根据我们的数据,从 2011 年到 2019 年,经通胀调整的经济增长率使公共债务占 GDP 的比例少增长了 12 个百分点。但现在情况正好相反:2022 年,发展中国家的增长率预计仅为 3.4%,是 2021 年的一半。其他事项随着各国为应对通胀而大幅提高利率,未来几年的经济增长很可能仍然低迷。

现在,决策者必须接受所谓的 “挖坑第一定律”:如果你已经在坑里了,就不要再挖了,因为会越挖越深。即刻采取优秀政策可以弥补许多损害:

大力推动增长。摆脱债务陷阱的最好办法是经济增长。改善营商环境和资源分配,促进良性市场竞争—这类措施是促进生产力增长的基本政策措施。各国政府必须利用危机加速开展关键的结构性改革。

加快财政改革。提高税收征收效率和堵塞税收漏洞是一个良好的开端,但政府也必须通过采取有利于而不是阻碍长期增长的措施来扩大税基。在这方面,可以把重点放在那些不利于可持续增长和公众健康的活动上,例如对烟草消费和碳排放征税,同时减少对生产活动的税收。可以通过提高税制的公平性来改善税法的合规性。如果政府能够改善债务管理程序和公共开支,以及加强订立债务合约的法律架构,便可逐步消除积压的债务。

加快债务重组。许多目前面临困难的国家如果没有外来援助,可能会陷入困境。国际社会必须加强旨在促进债务重组的全球倡议,以帮助这些国家。政策制定者应探讨一切可能性,鼓励不同类别的债权人(双边、商业和多边债权人)尽早达成协议,帮助债务过多的国家。

危机也带来了机遇。在当前的危机中,政府可以为建设一个更加稳定和繁荣的未来播下种子。这个机会不容错过。

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