一、我国就业形势的基本特征
就业是民生之本，特别是在当前我国经济减速换挡、结构优化调整、动力加快转换的关键时期，就业的“稳定器”作用显得更加重要。7月31日召开的中央政治局会议明确将“稳就业”放在了“六稳”工作之首。在党中央、国务院坚持实施就业优先战略和积极就业政策的有力支撑下，我国整体就业形势延续稳定向好势头。但也应注意到，就业领域存在的一些区域性、结构性和体制性问题仍比较突出，对实现高质量就业将产生不利影响。
1．就业整体形势延续稳定向好
2018年以来，尽管面临来自中美贸易摩擦不断升级的外部竞争压力和国内经济结构调整、环保要求趋严和金融市场波动加大等内部环境压力，我国就业形势整体仍呈现稳定向好的态势。从就业人数看，前三季度，我国城镇新增就业1107万人，同比增加10万人，提前一个季度完成了全年目标任务；城镇失业人员再就业430万人，就业困难人员就业136万人，同比均增加3万人。从失业情况看，1-9月，全国城镇调查失业率和31个城市城镇调查失业率始终保持在5.1%以下的较低水平，低于5.5%的年度调控目标；6-9月，全国主要就业群体25-59岁人口调查失业率维持在4.3%-4.4%的区间小幅波动；三季度末，全国登记失业率为3.82%，同比下降0.13个百分点，降至多年来低位。
2．服务业吸纳就业能力不断增强
2018年前三季度，全国服务业增加值同比增长7.7%，增速保持在较高水平，占GDP的比重达到53.1%，同比提高0.3个百分点，对经济增长的贡献率达到60.8%，同比提高1.8个百分点。服务业的平稳较快发展对保持就业稳定发挥了重要贡献。测算表明，服务业每增长1个百分点带动的就业人数大约比第二产业多20%左右。2017年，我国服务业就业人员比重达到44.9%，高于第二产业16.8个百分点。从服务业内部看，信息传输软件和信息技术服务业、水利环境和公共设施管理业、教育、卫生和社会工作、文化体育和娱乐业等新兴服务业就业人员数量同比增速居前。随着网店、微商、网购快递等网络创业就业新业态的不断涌现，服务业对就业的吸纳能力进一步增强。
3．创业创新成为就业增长重要源泉
近年来，国务院和各级地方政府积极推进“大众创业、万众创新”，努力搭建创业创新平台，不断完善创业创新支持政策，持续做好创业创新公共服务，催生出一大批新的市场主体，日益成为我国创新发展和扩大就业的重要支撑。2018年前三季度，我国新登记注册的企业超过500万户，日均新登记企业超过1.8万户。数据显示，平均每个企业或者项目的从业人员为8.44人，创业对于就业的拉动作用明显，已经成为稳定就业的“蓄水池”。同时，创业创新带来新业态和新动能的成长发展，也对促进就业起到了积极作用。《2017年大众创业万众创新发展报告》指出，目前新动能对新增就业的贡献率达到70%左右。全国创业孵化载体内企业就业人数超过200万人，每家毕业企业平均带动就业43人。
4．高技能人才短缺的结构性矛盾突出
当前，我国就业市场劳动力总体呈现供不应求的状态，2018年三季度求人倍率为1.25。这一方面得益于我国产业结构向服务业转型、新经济业态的不断出现增加了就业机会和岗位；另一方面是由于近几年适龄劳动人口持续减少，缓解了就业市场上的供应过剩矛盾。然而，我国技能人才特别是高技能人才短缺的问题仍十分突出。近年来，我国技术工人的求人倍率一直保持在1.5以上，高级技工的求人倍率甚至达到2以上的水平。截至2017年底，高技能人才只有4791万人，仅占全部就业人员的6%左右。随着技术革命和产业变革对劳动力素质提出更高要求，未来高技能人才不足的结构性矛盾将进一步凸显。据教育部等测算，到2025年，我国新一代信息技术等十大制造业重点领域人才缺口将超过2900万人。
5．就业梯度转移带来新“招工难”问题
2018年三季度末，我国农村外出务工劳动力18135万人，同比仅增长0.9%，增速维持在较低水平。从就业区域结构看，随着经济社会发展水平提高和产业梯度转移，中西部地区的本地企业用工需求上升，并且纷纷提高工资待遇和福利水平，吸引了许多以前外出到东部省份的农民工回流到当地就业，中西部地区逐渐成为拉动新增就业的主力。但就业的梯度转移也带来了东部一些省份一线普通工人的新“招工难”问题，部分地区出现了企业用工成本上升快、人员流动性大的现象。据在东部某省的调查显示，当地企业给一线工人的小时工资已由2017年的17元左右上涨至2018年的25元左右，涨幅高达50%，并且往往还面临着新员工培训合格上岗没多久就离职，又要重新招工培训的窘境。
6．淘汰落后产能地区和沿海外贸省份失业风险较大
2016年以来，随着钢铁、煤炭等行业“去产能”工作实质性启动，这些行业的隐性失业逐渐显性化，就业压力显著增加。虽然近两年这些行业淘汰落后产能的富余职工大多由企业内部消化，但企业内部挖掘安置的潜力越来越小。并且，关停的中小型煤矿和钢铁企业等所在区域往往产业结构单一，社会吸纳剩余劳动力能力较弱，因此安置的难度也在不断加大。对于沿海外贸省份而言，对企业发展影响最大的就是中美贸易摩擦的不断升级。虽然由于今年出口订单提前锁定和前期出口“抢跑”的原因，截至目前贸易摩擦对企业的影响还不大。但随着贸易摩擦的深入，企业新订单量减少，随之而来的企业开工率不足、利润下滑甚至裁员等现象将接踵而至，将给这些地区的人员就业带来较大压力。
7．居民收入增长乏力可能引发新失业问题
消费是收入的函数，扩大消费的关键是要稳定就业、增加收入，也才能为经济增长提供稳定支撑。尽管从总体上看，2018年前三季度全国居民人均可支配收入实际增长6.6%，与经济增长基本同步。但是，城镇居民人均可支配收入实际仅增长5.7%，低于同期GDP增速1个百分点。并且，全国居民人均可支配收入中位数名义增长率继续低于平均数增长率0.1个百分点，表明居民内部收入差距水平仍在扩大，不利于消费潜力的释放。居民收入增长的乏力已直接反映在消费支出增长率的下降上，前三季度城镇居民消费支出实际仅增长4.3%，增速同比明显放缓1.6个百分点。目前我国最终消费支出对经济增长的贡献率已经达到78%，消费增长的乏力势必拖累未来经济增长，进而引发新失业问题。
二、影响我国就业的主要因素分析及就业趋势展望
预计2019年，世界经济延续复苏动能有所减弱，国内经济稳定运行的基础尚不稳固，产业转型与淘汰落后产能继续深入推进，生育政策调整对劳动力供给影响有限，科技革命将创造更多新增就业机会，就业创业政策红利将不断得到释放，以上这些因素都将深刻影响未来我国的就业形势。
1．世界经济延续复苏但动能有所减弱
2017年以来，在全球贸易增长的带动下世界经济整体运行逐步改善，结构调整步伐加快，新一轮产业革命蓄势待发，制造业发展迈向更高水平。然而，发达经济体普遍存在的人口老龄化和生产率增速低迷问题仍将制约经济增长；美联储加息步伐加快，欧日等国量化宽松政策也将转向，全球宏观政策取向趋于正常化，“刺激政策”带来的增长动力减弱；新兴经济体劳动生产率和投资增长放缓，结构性改革难以短期见效，叠加美联储加息、缩表可能引发的资本外逃和金融市场动荡影响，经济复苏势头将削弱。同时，全球技术转移滞后、国际投资低迷、贸易摩擦增多、全球化停滞甚至倒退、竞争性减税行为增多、金融风险外溢性增强、地缘政治局势复杂化和恐怖主义问题等因素也将拖累全球经济复苏进程。IMF在最新发布的《世界经济展望》中将2019年全球经济增长预期从3.9%下调至3.7%，因此未来外贸支撑我国经济和就业增长的不确定性加大。
2．国内经济稳定运行的基础尚不稳固
当前，我国经济运行总体平稳，产业结构持续优化，新动能加快成长。然而，我国经济运行中面临的一些深层次问题也不容忽视。一是中美贸易摩擦升级成为影响国内经济稳定运行的最大不确定性因素，美对我贸易保护行为呈现高频化趋势，相关行业的稳岗就业压力有所上升。二是受美联储加息、主要国家货币政策溢出效应以及国内去杠杆、严监管等多重因素的影响，我国股市、债市、汇市出现了较大幅度的波动，金融市场动荡风险加剧。三是受防范和化解地方政府隐性债务、严格控制和规范地方政府举债、清理规范PPP项目等因素影响，基建投资增速大幅放缓，投资“稳增长”的作用弱化。四是在中美贸易摩擦升温、国内要素成本上涨、税费和社保负担较重、环保约束日趋严格等内外部因素叠加作用下，企业家信心和预期转差，企业实际经营面临较大困难。预计2019年我国经济增长速度将温和回落。由于经济增长与就业密切相关，经济增速的放缓势必将对就业造成不小的压力。
3．产业转型与淘汰落后产能继续深入推进
在未来较长一段时期内，我国都要面临产业转型升级与淘汰落后产能问题，传统的制造业、工业部门将逐渐衰落，取而代之的是新兴的生产性和生活性服务业。虽然服务业的发展能创造更多的就业机会，但服务业劳动生产率的提高慢于制造业，由此带来的经济增长率下降将反过来制约就业的增长。与此同时，在产业转型升级中，落后产能的淘汰不可能一蹴而就，而替代产业的发展也不能在短期内创造足够的工作岗位吸纳过剩的劳动力，如果不能妥善解决好这些人员的就业安置问题，将可能引发社会问题。如果考虑到围绕这些产业链服务的就业人员，实际需要转岗就业的人数将会更多。自2016年“去产能”工作实施以来，我国两年累计共安置职工110.3万人，取得了初步成效。然而，一些企业资金紧张的问题仍较突出，补还工程欠账、保证工资发放、足额缴纳社保的压力依然很大，部分下岗人员的生活困难问题仍然存在。
4．生育政策调整对劳动力供给影响有限
近几年，我国劳动年龄人口数量和比例持续下降。2017年，15-59岁适龄劳动人口同比减少607万人，所占人口比例进一步降至65.9%，分别连续第六年和第七年出现下降。适龄劳动年龄人口的下降已经造成我国就业总人口增速的放缓，而作为要素投入的劳动力数量的减少将导致我国未来潜在经济增长水平的下降，反过来制约就业的增长。虽然自2016年初我国已经开始实施“全面两孩”政策，但受妇女劳动参与率提高、生育观念转变和抚养孩子成本上升等影响，政策效果并没有持续太久。从实际情况看，按国家统计局1‰抽样调查，2017年我国出生人口1723万人，同比下降3.5%，这与2014年实施“单独二孩”政策之后人口出生变动结果相似。因此，生育政策的调整不会明显增加未来我国的适龄劳动人口。
5．科技革命将创造更多新增就业机会
目前，以互联网为核心的新一轮科技和产业革命蓄势待发，正在深刻影响我国产业和就业结构的变化。尽管科技革命会使传统行业的工作岗位面临巨大冲击，但新技术的应用又会创造和带动大量新的就业领域和就业形态。经合组织基于其成员国200年的数据研究表明，科技进步尽管短期内会对就业产生一定的负面影响，但这种影响相对于其巨大的创造效应可以忽略不计。在我国，随着移动互联网的普及和创新，“互联网+传统行业”的发展模式在各领域持续发酵，以网上购物、共享单车、同城跑腿平台等为代表的新兴业态如“雨后春笋”般兴起。网络创业开拓了就业的新领域，极大地发挥了创业带动就业的效应，为我国在经济转型过程中解决了许多新增劳动力的就业需求。可以预见，未来随着科学技术的进一步发展和新就业形态的不断涌现，“就业难”问题将得到逐步缓解。
6．就业创业政策红利将不断得到释放
为了更好地促进就业创业，各大部委和各级地方政府密切协作，出台了一系列积极举措。在推进就业与经济社会发展良性互动方面，国家发展改革委等17个部门联合发布《关于大力发展实体经济积极稳定和促进就业的指导意见》，将加快建设实体经济与人力资源协同发展的产业体系，大力发展实体经济，着力稳定和促进就业。在挖掘就业新动能潜力方面，国务院近日印发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》提出，通过打造“双创”升级版，提升创业带动就业能力，为加快培育发展新动能、实现更充分就业和经济高质量发展提供坚实保障。在加大力度鼓励创业方面，比如，杭州市对未来产业领域的小微企业给予创业担保贷款贴息。随着以上政策的逐步推行落实，将有力地激发劳动者就业创业的积极性。
7．2019年我国就业趋势与指标预测
综合分析上述因素，预计2019年，受宏观经济增速温和回落、就业结构持续优化等因素影响，我国城镇新增就业人数将保持基本稳定，全年新增就业人数在1360万人左右；在国家就业创业政策的不断出台落实、新就业形态不断涌现等因素作用下，失业率将继续维持在较低水平，登记失业率保持在4%左右，调查失业率维持在5%上下；受人口自然增长率持续降低、生育政策调整影响有限等因素影响，适龄劳动人口比例继续下降至64.5%左右，劳动力市场继续保持宽松状态，求人倍率保持在1.2左右的较高水平。而受累于产能过剩化解、环保压力增强、贸易摩擦升温、体制机制障碍等因素影响，部分地区和人群仍将面临较为突出的失业问题。
三、政策建议
为了进一步巩固就业形势稳中向好的局面，夯实稳定和扩大就业的基础，实现更高质量和更充分的就业，必须深化就业相关体制机制改革，以更大力度激发大众创业创新活力，积极引导产业转型升级与就业提升协同发展，不断加强职业技能培训和就业公共服务，精准施策助力重点群体就业。
1．深化就业相关体制机制改革
加快推进户籍制度、就业培训制度、社会保障制度等劳动制度改革，促进劳动力跨行业、跨地区流动，提高劳动力在全社会范围内的重配效率，构建公开公平、有序竞争的劳动力市场。要尊重劳动者和企业的市场供求主体地位，消除城乡、行业、身份、性别等影响平等就业的制度障碍，形成有利于劳动力要素自由流动、平等交换的市场体系，提高人力资源配置效率和公平性。要建立经济发展和扩大就业的联动机制，健全政府促进就业责任制度。加强就业政策与产业、贸易、财税、金融政策的协调，加强就业政策与教育培训、社会保障及其他社会政策的有机结合，更好地发挥政策促进就业的效力。
2．更大力度激发创业创新活力
继续深化“放管服”改革，进一步降低市场准入门槛和制度性交易成本，健全差异化的创业扶持政策。提高创业扶持政策精准性，更多地面向高质量就业吸纳能力强的高技术中小微企业和现代服务初创企业，增强就业带动能力和高质量就业岗位创造能力。统筹各部门形成支持创新创业的政策合力，着力构建与创新驱动相适应的金融支持体系，用好国家新兴产业创业投资引导基金，鼓励互联网金融创新，推进创业孵化示范基地建设。加强对典型创新创业活动的宣传引导，培育创新文化。为有创业意愿的劳动者提供创业培训，以经验介绍、案例分析、讨论交流、现场演练等形式帮助其创业。
3．引导产业转型与就业提升协同发展
坚持就业优先战略，进一步加快产业转型升级的进程。要找到产业转型升级与保障就业的均衡点，合理调整产业布局和经济结构。着力发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，将推动服务业大发展作为充分就业的战略重点。在传统产业转型升级过程中，通过延伸产业链条、优化生产方式和管理模式，创造更多技术管理和服务就业机会。加快推动产业从中低端向中高端迈进，在做大做强新动能中，为各类人才创造更多高质量就业岗位。对符合产业升级方向、产品技术较为先进，但受国际国内不确定、不稳定因素影响遇到暂时性困难的企业，继续实施援企稳岗护航行动，鼓励企业尽力稳定现有就业岗位。
4．着力加强职业技能培训与就业公共服务
要顺应产业结构迈向中高端水平的要求，加快完善劳动者终身职业技能培训制度。建立技能培训与产业需求变化联动预警机制、培训课程动态调整机制、资金投入与培训效果评估挂钩机制，加快培养适应市场用工变化的技能型劳动者队伍。整合职业院校和企业实训资源，加大实操比重，推广“职业培训包”、“互联网+”等新模式，培养更多符合产业发展需求的实用人才。深入实施高技能人才振兴计划，充分发挥大国工匠等高技能人才传帮带作用，加强复合型人才培养。建立全国统一的公共就业创业服务平台，实施人力资源服务业发展计划，创新和加强人力资源市场监管，着力完善覆盖城乡的公共就业服务体系。
5．精准施策促进重点群体就业
要把高校毕业生就业摆在就业工作首位，千方百计稳定高校毕业生就业水平。落实好创业担保贷款，加快一次性创业补贴落地，推动设立高校毕业生就业创业基金。扩大“三支一扶”等基层就业项目，组织就业见习，引导毕业生到基层就业。全面启动实施新型农业经营主体和新型职业农民培育工程，扩大职业农民就业规模。加快实施乡村促进就业创业行动，鼓励各类人才返乡下乡就业创业。加强劳务输出地和输入地的管理服务协调配合，做好农民工就业服务衔接，以劳务经济带动农民工就业。继续稳妥推进“去产能”职工安置工作，对就业困难人员实行托底帮扶，健全就业援助长效机制，确保“零就业”家庭动态清零。
（执笔: 国家信息中心预测部 陈彬）
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