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波士顿咨询:从国际经验看中国的供给侧改革(附报告下载)

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  • 供给侧改革的必要性

过去三十年,中国经济高速发展主要依靠需求侧和供给侧的双向突破。需求侧体现为对外开放,通过出口、投资、消费“三驾马车”突破需求约束。供给侧体现为对内改革,通过人口红利、技术溢出、市场化突破供给约束。

近年来,需求侧对经济的拉动作用日渐乏力,主要体现在以下几个方面。

中国已经是全球第一大出口国, 2014 年中国出口总额占全球的比重已达到11%。而随着中国比较优势的下降,如人民币升值、劳动力成本上升等,期望继续依赖出口拉动经济增长是不现实的。

投资在我国GDP构成中的占比自2009年以来始终保持在46-48%之间,而其他主要经济体,如美国、日本、德国、英国、巴西等,其投资在GDP中的占比通常为20%左右。因此,投资增速的放缓从长远来看是必然的趋势。并且,政府主导的投资虽然在短期能带来一定刺激作用,但长期来看会加剧产能过剩、资源挤出和经济波动。

中国消费市场仍有巨大的发展潜力,至2020年有望超过40万亿元人民币,但消费的增长更多是经济增长、城镇化水平提升的结果,而不是驱动因素。

与此同时,供给侧的劳动力、资本、生产效率、创新等要素也面临挑战。

首先,适龄劳动人口占总人口的比重未来数十年将迅速下降,从2040年开始低于世界平均水平,社会抚养负担不断加重,劳动力素质也急需提升。

其次,大量金融资源并没有很好地传导至最具活力、经营效率最高的企业中去,整体资本利用效率较低。

第三,产能过剩问题加剧,钢铁、水泥等主要行业的产能利用率仅为70%左右,拉低整体生产效率,产品价格不断下降,行业盈利水平为十年来最差。

最后,企业创新意愿和资源投入产出效率都较低,配套机制不到位等问题仍然突出。

综合来看,当前中国经济面临的核心问题在于需求侧刺激乏力,供给侧低效供给过剩,有效供给不足。因此,供给侧改革是解决当前挑战的一剂良方。

  • 供给侧改革的不同路径

中国所面临的问题在全球范围内并不是个案。上世纪80至90年代,许多国家及经济体尝试以供给侧改革摆脱危机或经济滞涨问题,各经济体采取不同的方式与政策,由此带来不同的改革结果,回顾并分析这些成败经验为中国的供给侧改革提供了宝贵的借鉴。

纵观历史,供给侧改革通常在经济滞涨、需求侧刺激无效的情况下被实行。不仅需求侧的出口、投资、消费三要素增长乏力或衰退,供给侧的劳动力、资本、生产效率及创新也面临增长停滞。例如,劳动力方面,由于劳资联盟失效等问题,经济体内的劳动力存量无法得到有效释放,人口红利下降或劳动力的结构失衡造成劳动力新增流量增长受阻;资本方面,经济下行导致存量资本外逃或撤出,投资报酬递减及诸多管制造成资本流量无法增长;生产效率方面,由于资本配置低效导致生产效率低下;此外,创新受到监管和金融的双重约束等。

在此背景下,供给学派提出撬动供给侧要素的四大手段:减少政府干预以更加市场化的方式调整错配的经济结构、减税减负鼓励企业创新转型、人力资本投资进行人才储备长效机制、控制货币供给,避免过度通胀(参阅下图)。此外,从各国改革的历史经验中不难看出,改革的成功还需要打破金融约束因此,我们将基于这五大手段分析美国、德国、阿根廷的系统化供给侧改革案例,并通过分析日本90年代泡沫破灭,阐述不当供给侧管理可能带来的问题。

从国际改革经验和效果来看,判断供给侧改革是否成功的标准主要包括:是否在短期内实现经济的回暖,是否在长期实现可持续增长。其中,长期的视角更为重要。而判断供给侧改革是否健康、可持续,则要看增长是否为市场主导,是否为创新驱动。

美国里根供给侧改革:盘活存量,激活流量,奠定25年长期繁荣的基础。美国里根供给侧改革主要包含减少政府干预,通过税收优惠鼓励企业再投资和创新,降低个人赋税提升劳动积极性,保持稳定货币供给等举措,同时通过高效、规范的直接融资体系为孵化互联网、生物科技等新兴产业铺平道路。

德国理性供给侧管理:适当干预,夯实实体,稳定物价,成就欧洲第一经济体。德国政府始终奉行制造业立国的理性定位,对市场保持适度干预,尤其注重长期人力资本投资,同时通过税收优惠扶持中小企业创新以及产学研结合,为制造业创新带来源源不断的动力。与此同时,政府同步进行需求侧理性管理,通过官方贬值拉动出口,以低汇率为其经济支柱的中小制造企业树立坚强后盾。

阿根廷供给侧改革:罔顾国情,极端改革,矛盾政策,引发经济和金融双重危机。阿根廷自上世纪70年代以来的两次供给侧改革则都归于失败。主要有三大教训,一是 政局动荡导致改革政策缺乏稳定性和延续性;二是改革缺乏全局观和系统性,仅着力于短期见效的贸易政策和货币政策,没有配合税制改革和人力资本投资;三是在经济下行期盲目实行金融自由化,加剧了热钱的涌入和外流,最终导致经济危机与金融危机的叠加。

日本供给侧管理失败:人为提高生产成本,量化宽松催生泡沫,产业空心化,经济衰退。日本则是自上世纪70年代开始,因为一系列错误的政策导致经济发展的停滞。具体包括:一是错误的汇率政策,汇率持续升值严重打击出口型制造业,并导致大量热钱涌入;二是任由生产要素成本不断上涨,导致企业负担加重,为实现盈利进一步投资房地产,推高泡沫;三是实行量化宽松政策,导致利率下降,诱发投机行为。其最终结果是房地产泡沫叠加股市泡沫,外资撤离,经济崩溃。

  • 中国供给侧改革应吸取的四大原则

结合中国经济所面临的现实挑战,以及众多国际案例所提供的经验教训,我们认为在进行供给侧改革的过程中有几点原则至关重要。

首先,必须明确供给侧改革的目标是发展,并且是市场主导、创新驱动的高效、持续的发展,是通过供给侧的结构性调整和提升更好地满足和拉动需求,实现高水平的供需平衡,而不是通过简单的去产能实现低水平的供需平衡。同时,供给侧改革也并不意味着放弃需求侧管理,而是要和需求侧改革协同进行。例如,德国为解决产能过剩问题,并不是简单的去产能,而是通过主动货币贬值促进出口来实现过剩产能的消化。但与德国不同的是,以中国今天的出口体量来看,继续保持快速持续增长已经非常困难,并且,全球贸易分工的精细化和贸易环境的改变,使得简单的货币贬值对出口的拉动作用显著降低。尽管如此,中国仍然可以通过积极的国际合作创造海外需求,例如当前的“一带一路”计划。

第二,政策必须有延续性和稳定性,区分长期改革与短期调控,让市场有合理的预期。同时,要容忍改革阵痛,因为政策红利的释放需要时间,市场的应对也需要时间,不能因为短期的挫败而朝令夕改。尤其因为供给侧改革的主要手段包括减税减负、通过市场化减少政府干预等,常常难以避免地伴随着短期的财政赤字和行业重组,因此要有充分的准备和决心。例如,里根新政直到第四年才开始产生正面的改革结果,短期一度加剧了财政赤字,但改革的坚持最终带来了长期的繁荣。

第三,充分相信市场的力量,政府的主要任务是建立市场规则、维持市场秩序、维护市场公平、释放市场活力,而不是参与市场竞争。从过去的实践可以看出,过度的政府干预、补贴有可能带来结构性问题,加剧产能过剩、资源挤出和经济波动。因此,更好的做法是利用税收、人力资本投资等“间接”手段弥补市场的不足,而不是直接参与到市场中。

第四,改革是系统工程,需要全局性规划和不同政策的配合,不能简单地“头痛医头,脚痛医脚”。例如,在阿根廷的改革中,仅注重能够短期见效的贸易政策和货币政策,而对需要长期投入的税制改革和人力资本投资等并未涉及,因此,其改革的结果也只可能是短期的虚假繁荣,最终走向失败。与此相反,德国政府注重长期人力资本投资,如双元制职业教育,同时通过税收优惠扶持中小企业创新,以及企业和学校的合作,由此为其制造业创新带来了源源不断的动力。

  • 国际经验对中国改革手段的启示

国际案例研究在改革的具体手段和政策上也带给我们很多启示,以下从供给侧改革的五大手段:减少政府干预、减税减负、人力资本投资、稳定货币供给、解放金融约束具体展开。

减少政府干预。其目标是建立市场主导、公平竞争的外部环境,释放企业的活力。具体的手段主要有三大类,一是通过市场化发展促进行业竞争、提振行业效率;二是减少政府直接的价格干预、补贴等行政手段;三是下放审批权限,还经营权、决定权给企业。

从中国的改革实践来看,“简政放权”是近年来中央政府努力的推进的重点工作之一,并在推行两年多以来取得了一些进展,多个行业出台了具体的改革方案,旨在降低制度性交易成本。未来,政府还应进一步减少直接干预,以监督和指导为主要工作责任。

  • 适时适度减少和退出补贴和价格干预,特别是消费端、产能过剩行业、低端供给及传统垄断性行业的补贴和价格干预,避免释放错误的信号,而加大过剩产能,造成市场的进一步扭曲。
  • 持续推进国有企业混合所有制改革。一是以负面清单机制为基础,切实推进行业的开放性试点,鼓励民营资本投资,采用更加市场化的经营模式,以提升企业效率为根本,激活国企参与市场竞争的能力,转变央企大而不强、地方国企多而不精的发展困境。二是采用市场化的治理结构与激励机制,建立企业家精神,吸引专业人士负责公司的运作和管理,并打破“能上不能下、能进不能出”的僵化的人才管理体系。
  • 完善准入规则和托底政策。政府的核心职能之一是明确并严格行业准入规则,并进行动态监控。如环保标准的严格执行将有效淘汰地方落后企业过剩产能和低端新增供给。此外,在改革阶段,要做好托底工作,通过政策和资金支持,帮助企业有序进行员工安置、资产处置和转型升级。

减税减负。其目标是降低企业综合成本,为再投资和创新创造条件。具体的手段有三大类,一是降低企业的税赋,二是降低个人的税收,三是相应地削减不必要的财政开支以实现减税后的财政预算平衡。

从我国目前的税制改革来看,营改增是改革的焦点,目前正有序推进,已覆盖大多行业。2016年会将建筑、房地产、金融和生活服务业等纳入试点范围,允许企业加速折旧,同时实施资源品价格改革,降低原材料成本。需要注意的是,在企业税收领域,降低赋税压力的同时要积极引导企业为转型、再投资和研发创新提供支持,例如将税收工具与企业去产能成果、科研结果挂钩。在个人税收领域,资本利得税的降低可能引导个人加大投资力度,有助于通过投融资渠道将社会闲散资金输送到实体经济中。此外,减税政策可能造成政府财政收入在短期内的下降,需要通过削减不必要的开支或其它必要手段予以应对。

人力资本投资。其目标是为经济的转型升级和持续创新储备人才。具体的手段包括加大科研经费的投入;加强职业培训,更好地转化和提升存量劳动力;通过税收优惠鼓励学校和企业共同培养人才等。

在我国,长期来看,人力资本投资面临数量和素质的双重挑战。从数量来看,政府近年来推行了一系列政策试图扭转劳动人口数量下降的趋势,包括放开二胎生育限制以补充人口基数,未来还需要更加灵活的户籍制度、土地流转制度、社保制度以支持劳动力要素的跨区流动。从素质来看,需要加大扶贫力度,加强基础教育、高等教育和职业教育投入等,建立人才培养长效机制。此外,可以采用税收工具鼓励企业和高校联合培养技术人才,促进产学研机制在中国的落地实施。

控制货币供给。其目标是稳定物价,控制通货膨胀。具体的手段包括保持适度的货币供应量和稳定的利率,同时防止投机资本的进一步流入和外资的集中撤出而引发汇率恐慌等。

从过去一年的货币政策来看,央行共计降息5次,降准5次,并多次运用逆回购、MLF(Medium-term Lending Facility,中期借贷便利)等中短期流动性调节工具,释放流动 性。同时,将过去的时点准备金考核法改为平均考核法,有利于平滑货币市场波动,强化机构流动性管理。可以说,央行总体为市场提供了中性偏宽松的货币政策,并预计在中短期维持该政策。由于短期内资本无法有效从过剩行业直接退出,甚至会有额外资金投入这类行业以确保僵尸企业的平稳退出、不良资产的处置和下岗员工安置与再就业;同时为了保障新兴、战略性行业能以合理的成本获得融资,灵活偏宽松的货币政策是目前比较合理的处理方式。但从实施效果而言,由此释放的大量流动性若没有很好地传递至实体经济,而助长了股市和房地产行业泡沫的进一步增长,则会为市场埋下了流动性风险和通货膨胀的隐患。因此,如何维持适度的流动性哺育实体经济的同时避免过度通胀将是中国供给侧改革面临的中长期挑战。

打破金融约束。其目标在于提升融资的可得性,同时提升金融服务实体经济的效率。具体的手段包括金融机构主体的市场化,价格和竞争机制的市场化等。

目前我国的金融市场化改革正在积极推进,改革的方向总体来看有利于金融市场的开放、包容、创新,也有利于企业打破金融约束,改善中小企业融资难、融资贵的问题。但同时也需要看到,政府和监管机构对市场的直接干预仍然存在,例如民营银行虽发放了五张试点牌照,但对其覆盖区域和业务范围仍进行了严格限制,使其很难参与完全的公平竞争;资本市场发展深度仍有待提升;刚性兑付仍然广泛存在,扭曲市场价格和风险。此外,随着“新常态”的到来,未来几年有可能出现历史累积的信贷风险的集中爆发,都对监管机构和金融机构带来更大挑战。

中短期来看,要坚持金融市场化改革大方向,严格准入和规范市场的同时鼓励多种资本、各类型金融机构主体的发展,适时继续推进多层次资本市场的建立,破除扭曲的市场价格,小步快跑的退出过多行政干预,以市场化的发展方式打破金融资源和需求之间的双重错配。

总体来看,我们认为供给侧改革确实是当前解决中国经济问题的一剂良方,“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大任务更是短期内扭转中国经济结构性失衡的重要举措,同时也看到国际上有很多值得借鉴的经验教训。相信只要能够坚定改革决心,不断完善改革政策,一定能有助于中国经济保持稳定、健康的发展。

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