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城乡关系 | 以北京为例透视城市化与城市病研究中的城乡关系

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城市病是世界各国城市发展中所面临的普遍问题,现今没有哪个城市可以完全杜绝城市病的困扰,也没有哪个城市可以保证未来可以彻底根治城市病。目前、北京的城市病日益严重,有着城乡关系方面的深刻原因。城市化进程中人的城市化与空间城市化之间的脱节是城市病的重要诱因:这种脱节所产生的城乡结合部是城市病的典型标本。城市病的治理除了常规经济技术手段,还需向农村和郊区借力。不良的城乡关系会加剧城市病的程度,因此城市病的治理需要城乡统筹思维,加快城乡结合部改造,促进失地农民就业。

关键词: 城市病,城乡关系,城乡结合部,城市化进程

“城市病”一词来源于工业革命时期的英国,是指当时英国城市人口因工业革命而迅速增加,导致人口过度稠密,居住环境恶劣,自然资源和公共基础设施短缺等问题。英国经济史学家哈蒙德夫妇将19世纪英国的严重“城市病”称为“迈达斯灾祸”[1]。时至今日,城市病是世界各国城市发展中所面临的普遍问题,现今没有哪个城市可以完全杜绝城市病的困扰,也没有哪个城市可以保证未来可以彻底根治城市病。城市在其发展过程中,不可避免地存在各种问题,城市问题不断出现和解决的过程,实质上就是城市发展进步的过程[2]。实际上,现代城市规划理论便是为了应对各种城市问题而不断展开和发展的[3]。由于各国的城市化水平、发展阶段等的差异,其城市病的病征及轻重缓急并不相同,其城市病所经历的历史变化和演化进程也各异,由此其具体城市病表象之后的深层次原因也需个案分析。

一、北京的城市病

2014年5月,国际会计师事务所普华永道发布《机遇之都》研究报告,从十个维度对全球30个具有影响力的大城市“打分”。北京在经济影响力和区域门户城市指标上都排名第二,均引领亚洲,但居于伦敦之后。报告显示,在经济总量和经济影响力方面,北京已跃入世界城市的第一方阵。但报告同时显示,在成本、宜商环境、健康、安全和治安以及人口结构和宜居性等维度北京排名靠后,面临诸多挑战。这一报告从侧面印证了北京不断上升的经济实力和不断提升的国际影响力,但同时健康、宜居及治安等方面的较后排名也让我们从中窥见了北京日益严重的城市病影子。

北京是全国的政治、文化、交通、国际交往中心,同时也是无冕的全国经济中心之一。其对全国发挥强的辐射力的同时,由于巨大的发展势差,其对人口、资金、资源的吸引和消耗也与日俱增。2013年末,北京城市常住人口超过了2114.8万人,比上年末增加45.5万人。其中,常住外来人口802.7万人。人口的过快增长使北京的住房、交通、医疗、环境、水资源等均不堪重负。北京已经患上了比较严重的城市病。目前北京的人均水资源量已不足100立方米,为全国平均水平的1/20,相当于世界水平的1/40,人均水资源禀赋还不如地处沙漠地带的北非地区和地处中东的以色列。人多水少,北京水资源的消耗水平已迫近供给极限点。由于城市面积随人口膨胀不断扩大,加之小轿车快速进入家庭,道路及公共交通设施虽快速发展但仍赶不上需求的增长,北京交通患上了肠梗阻。DTZ戴德梁行的报告指出,北京员工上下班往返时间居全国之首,平均时间为1.32小时。北京的城市病日益严重,正逐渐影响到城市功能的发挥并日益降低城市的聚集经济效益。

二、城市病与城乡关系的关联性

发达国家的城市病经过多年治理已趋好转,目前来看发展中国家的城市病普遍要重于发达国家。这个现象的潜台词中包含了多种内容,如城市治理理念存在差异、城市建设和管理的经济技术手段之间有差距、城乡关系和城市化水平也存在不同。城市病一般具有多因性,是多种因素共同作用的结果。目前的城市病治理和研究,其切入点多是城市管理、城市空间和城市社会,这些是发达国家和发展中国家治理城市病时均要面临的课题,也是治理城市病时需要瞄准的重要靶点。但这也导致我们在审视自身面临的城市病时,从城乡关系角度剖析稍显不足。

而事实上,在我国从城乡关系角度探讨城市病具有特殊的意义。虽然有着户籍制度等的制约,我国在改革开放以后,仍实现世界罕见的城市化速度。城市化的迅速推进,城乡间互动频繁,城乡关系不断调整。从1993年至2003年的10年间,我国的城市化率从28%提高至40%,至2014年更已突破50%。按照这一发展速度,2035年我国的城市化率将达75%。中国只用了英国的一半时间、美国和法国的三分之一时间走完了同样的城市化进程[4]。从这种意义上看,中国的城市化是浓缩型的城市化[5],这也意味着它留给城市管理当局和其他相关者更少的时间去处理城市发展中的各种问题,去协调城乡关系,从而导致城市病更集中地爆发。现存各种形态的“城市病”,很多“病”都可以在城乡关系上找到病因。

(一)城市化与城市病

城市化也被称为城镇化,是农业人口、产业活动及空间地域转化为非农业的进程,是传统农业社会和农业文明向现代社会和工业文明(后工业文明)转化的过程。美国经济学家,诺奖得主斯蒂格利茨预言,影响未来世界经济发展的两件大事:一是美国的高科技发展,二是中国的城市化[6]。中国的城市化进程对现实及未来中国乃至世界都有着广泛的影响,它和城市病的发生发展亦关系密切。一般而言,当一个国家或地区的城市化水平达到40%~60%时,将进入一个城市病的集中爆发期。因此,放在中国的尺度下观察北京的城市病问题,需要关注中国城市化的进程这一特定维度。我们关注城市化水平和城市病的关系,是为了把握好城市化的节奏,使城市对农村人口的吸纳建立在城乡有序互动的基础之上。

很多人认为城市病是由于人口过快涌入城市造成的。但笔者认为这只是硬币的一面,相比之下,我们更应关注“虚假”的城市化,或者说人的城市化的滞后所带来的城市病问题。城乡关系不协调容易引发种种矛盾,增加了城市病的发生概率。比如由于户籍、土地等体制长期僵化难以理顺,导致人口的城市化水平低于空间城市化水平。与这种现象相关联的后果之一,是城市行政主体在未充分考虑城乡人口和资源统筹的情况下,有意或无意地将农民排斥在城市化进程之外,造成了一个难以完全融入城市的边缘化群体--农民工群体和城市中的失地农民群体。

以北京近郊及城乡结合部农村为例,由于城市摊大饼地发展,不断将周边农村地区纳入城市建成区版图,又由于城乡二元的土地制度排斥农民自主的城市化进程,导致郊区农民只有当土地被征用时,才有可能“被”城市化,被动裹挟进城市化进程。但现实中这二者往往又是脱节的,很多农村集体的土地被征占殆尽,往往只剩下宅基地或者道路、林地等难以利用的土地,不足以供养剩余的农民。农民为生存计,只能充分利用自身资源禀赋条件--具有区位优势的宅基地建房出租,通过瓦片经济谋求生计。这种生计方式又与巨量的外来进城农民工等群体的居住需求形成呼应并相互强化,于是在北京乃至全国的大中城市,遍布众多城中村,形成片状的非城非乡、既城又乡的城乡结合部地区。这类地区的普遍特点是人口稠密且流动人口和户籍人口倒挂,公共基础设施严重不足,公共卫生及治安问题突出,环境污染严重。可以视为一种具有中国特色的特殊城市病。

同样,对于非户籍外来农民工以及他们的后代,许多人长期工作、生活在城市中,却难以逾越户籍门槛真正融入城市。大量农民进城而无法融入城市,这种滞后的城市化,或者说不完全的城市化,既是现有体制下城乡统筹中难以攻克的痼疾,也是加剧城市病的重要诱因。因户籍限制,那些进入城市而无法融入城市的农民及异地户籍流动人口,往往无法享受到同户籍城市人口相同的教育、医疗、就业、养老、住房保障等方面的社会福利。此类人群所面临的劣化的公共服务和短缺的服务设施,这一现象本身就是城市病的构成部分。

(二)城乡结合部--城市病典型标本

北京的城乡结合部汇集了城市病的各种病征,可以说是城市病的典型标本。城乡结合部吸纳了大量外来人口,是城市人口激增的主要承载地区。据第五次人口普查显示,北京市城乡结合部聚集了全部流动人口的83.5%;1%人口抽样调查的数据表明,城乡结合部流动人口占流动人口总量比例高达85%。由此城乡结合部成为城乡关系与城市病之间因果链条中的关键节点。由于迅速涌入的人口,导致住房紧张,不良的居住环境下催生出“蚁族”“鼠族”的概念;基础设施供给不足进一步恶化了不良的居住环境,同时导致公共卫生问题和市容环境恶劣;人口的高流动性还加重了社会治安的压力。凡此种种,使城乡结合部成为病因缘于城乡关系的城市病的典型标本。

北京环境改善的压力异常艰巨,而环境治理难度最大的区域往往就坐落在城乡结合部地区。据北京市水环境调查显示,北京市河道污染呈现两极分化的态势,优于Ⅲ类和劣V类的各占40%以上,城乡结合部成为水污染的重灾区,绝大部分河道为劣V类。城乡结合部由于人口快速聚集,基础设施建设相对滞后,成为污水无序排放的重灾区。除了生活污水随意直排入河,城乡结合部部分企业还偷排污水。据统计城乡结合部,特别是五环以外的城乡结合部流域污水处理率仅为41%,远低于全市83%的平均水平,是全市污水处理的“洼地”[7]。

北京咳(Beijing Cough),是一种流行于外国人士中的说法,即一些外国人到北京即出现一些呼吸道症状,当离开北京回国后又恢复正常。这一方面是由于北京干燥的气候,另一方面也侧面提示北京不佳的空气质量。虽然这并非医学概念,但2013年这种说法竟已经被写入了国外的旅游指南。北京市环境监察总队相关人士表示:对空气质量影响较大的小锅炉的治理难度很大,一则环保监察力量有限,而中小企业较多,容易反弹,二则这些小锅炉多处于城乡结合部地区,管理滞后。在生活污染方面,对空气污染较重的露天烧烤在城乡结合部也较为普遍。

城市管理和公共服务提供的二元体制也不利于城乡结合部地区城市病的治理。相对于北京的城市建成区,位于近郊或嵌入各城市建成区内的城乡结合部的治理和管理面临很多困境,它既是北京城市管理的重点和难点,同时也是北京城乡统筹的重点和难点。城乡结合部的城市管理基本上处于缺位状态,其管理主体往往不是城市管理行政当局,而是当地的行政村。公共卫生、绿化等公共物品供给的主体也大都由农村集体经济组织承担,鉴于各集体经济组织的经济实力良莠不齐,且无激励向外来人口也提供充足的公共产品,因此城乡结合部地区的城市环境及基础设施供给和维护往往处于低水平,加剧了城市病。

(三)减缓和治理城市病需要向郊区和农村“借力”

加强城乡良性互动可以助推北京城市病的治理。通过统筹城乡要素,尤其是充分发掘和科学利用农村地区的资源环境要素,可以更好地维护和改良城市生态环境,缓解城市病病征。比如城市空气质量的改善除了需要做好城市内部的减排等措施之外,也需要依托农村地区的空间资源提高植被覆盖水平;城市的水资源的涵养和水质保障也同样需要依托北京周边广大农村地区做出协同努力。

在通过城乡统筹缓解城市缺水问题上,北京已有很多有益的实践。众所周知,北京是一个极端缺水的城市。据统计,近10年来北京年均水资源量不足21亿立方米,却需维持36亿立方米的用水需求,水资源缺口巨大,每年缺口相当于一个半密云水库的水量。为了保障城市用水,早在2003年北京就启用了位于怀柔的第一个备用应急水源地,紧接着又启昌平、平谷、房山的多个应急水源地,而这些都是地下水源,长期超采会带来诸多问题。实际上,北京的很多水厂,都将地下水作为主要水源。由于缺水,北京不得不启用了总共22个水源地,这些水源地大多位于北京郊县区域。北京水源地之多,在世界城市供水史中都极为罕见。

为了保护北京珍贵的水资源,水源地的污水需要达标排放,垃圾需进行分类收集,进行减量化、无害化处理。北京在密云水库、怀柔水库等一级水源保护地周边农村地区构筑起了生态修复、生态治理、生态保护三道防线,确保水源安全。北京为了水源地保护,还加强了与上游地区(河北省张家口等地的农村地区)的环境统筹力度。这种跨行政区的统筹从本质上看也是一种城乡统筹,它通过一系列扶助和资源补偿、农村区域发展措施的展开,提高水源保障能力。据了解,北京每年对地处河北的北京上游水源地潮河和白河流域投入1亿元资金用于水资源保护及农村发展等项目。其中每年投入2000万元用于水环境治理,投入6000万元用于稻田改旱作的补贴,投入2000万元用于支持流域的区域发展。这些努力使得密云水库来水量和水质保持了基本稳定,对缓解北京用水紧张不无裨益。

三、政策与建议

不良的城乡关系会加剧城市病的程度,因此城市病的治理需要城乡统筹思维,城乡统筹应是解决城市病的一个重要方向。

(一)继续加大城乡统筹力度

治疗大城市病,不能仅把目光局限在人口、车辆的控制上。更多地关注深层次的体制、机制问题,包括城乡关系问题,会对城市病的治理起到根本性的作用。在我国城市化快速推进的大背景下,城市病与城乡关系存在千丝万缕的联系,因此城市病的治理牵涉多个深层次的城乡统筹问题,如户籍问题、城乡土地问题、城市财政体制改革问题等等。2014年7月30日,国务院出台户籍制度改革新政,坚如磐石的二元户籍制度开始松动,下一步如何研究并落实新的制度,并由此促成城乡统筹一系列新制度的出台,形成城乡一体化新局面值得期待,这些制度均会对城市病的解决产生积极的正面作用。北京应针对自身情况,加快制度创新步伐,为城市病的缓解和解决提供更好的体制环境。

(二)构筑新型城镇体系

新型城镇体系有助于疏解城市功能,减缓城市病的严重程度。因此,不能因为城市病而否认城市化的正面作用;不能因为城市病而限制构建完善的城市体系的努力。要坚持从北京实际出发,遵循城市发展规律,建设科学的以北京主城区的特大型都市为中心,与域内新城、城镇及农村存在广泛的实质性联系,与津冀城市群有协同互动的城镇体系。这其中要特别重视新型农村社区的建设,通过社区建设缩小城乡各种形态的差距。生态涵养发展区,仍具有一定的人口吸纳能力,但应杜绝复制中心城区的人口聚集模式。

(三)加强城乡结合部的治理和改造力度

据测算,北京市五环内建设用地仅有700平方公里,但整个北京市的集体建设用地却有1000多平方公里。北京市已启动的城乡结合部50个重点村改造,其集体建设用地面积为85平方公里,相当于北京老城区(现东城区和西城区)的面积。城乡结合部的治理水平和政策成败直接影响整个城市功能的发挥,也直接影响城市病的治理。北京市已经开展的针对城乡结合部50个重点村的改造取得了突出的成绩[8],但现在看来,它并非治本之策,其政策的可复制性和可普及性也值得怀疑。因此,下一步需要总结经验教训,对城乡结合部地区进行持续的政策创新,加大其治理和改造的力度,缓解北京的城市病。

(四)促进城市失地农民就业

2014年联合国人类发展报告指出:“失业率常与犯罪率、自杀率、暴力、滥用毒品和其他社会问题挂钩,因此一份工作所创造的社会福利远高于其工资对个人所带来的好处。”因此解决城乡结合部地区户籍农民就业问题,促进其工作稳定和生计改善,可以减少诸多社会问题的发生,缓解社会矛盾,是预防和治疗城市病的一个重要方面。

作者,柴浩放,北京市社会科学院城市问题研究所

摘自:《生态经济》

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